El régimen de bienestar para el Buen Vivir

desde la Protección y Movilidad Social

Discurso Inaugural

 Doris Soliz Carrión

Ministra de Inclusión Económica  y Social

 Varios análisis de los llamados “regímenes de bienestar” en Latinoamérica han dado cuenta de que a partir de los años 80 se configuró en la región un modelo ortodoxo en lo social, alineado con la visión neoclásica del desarrollo. En línea con la construcción discursiva y política del concepto de la pobreza – que distingue un grupo individuos (o países) como “dependiente”, “subdesarrollada” o “vulnerable” – el enfoque de la política que respalda este modelo apuntaba a que estos individuos (o, indistintamente, hogares) – por lo general limitados en su acceso a ingresos y servicios – sean provistos de un paquete de asistencias y prestaciones, a las que el “merecimiento de pobres” le hacía acreedores.

El enfoque conceptual neoliberal consideraba la pobreza como un problema individual; y la puesta de la pobreza como tema central de la “técnica” de la política: buscar a los pobres, medir a los pobres, reducir el número de pobres. No obstante, si el individuo conseguía participar en el mercado, sus consecuencias distributivas no interesaban ya al Estado.  El objetivo era conseguir eficiencia para “pasar la línea” de la pobreza, aunque nada asegure no volver a ella. Es decir, se enfocaba en una pobreza mercantil que sería resuelta – al igual que otras “imperfecciones del mercado”- con intervención estatal residual y subsidiaria.

Se consolidan así durante 30 años en la región políticas compensatorias, asistenciales y a menudo clientelares, basadas en la identificación de la pobreza con los líderes políticos, generando trampas de pobreza, dependencias perversas, segmentación regional y social.  Sin conexión con los mecanismos reales de distribución, atendiendo a la necesidad de reducir el ratio de la pobreza más que sus factores estructurales, este modelo se agotó al mostrar desigualdad persistente, un Estado débil, capturado y desvinculado de la población; unas estructuras económicas rígidas, excluyentes, primarizadas y precarizadas; y pocos o ningún cambio en las fuentes estructurales de la desigualdad. La crisis de estos regímenes de bienestar llega a su punto máximo cuando la exclusión se convierte en la regla, la desigualdad en la consecuencia inevitable del régimen económico y la política “social” en la respuesta sistemática a la “emergencia social”.

En el ámbito macroeconómico, es conocido que la actual crisis iniciada en los llamados países del norte sobrepasó el ámbito financiero, de regulación y de precios. La velocidad a la que el mercado financiero se globaliza, apartándose del ritmo y naturaleza de los otros mercados, conlleva en sí misma, su propio desboque: al no estar las ganancias aseguradas en una base económica real la insuficiente regulación anula la seguridad en estas ganancias basada en la “sobreestimación de la sabiduría del mercado” que ocurre, paradójicamente, a decir de Amartya Sen, por ansiedad y falta de confianza en este mismo mercado (Sen, 2009).

La principal de las dimensiones inmediatas de la crisis está ya a la vista de las estadísticas nacionales e internacionales: la desaceleración o decrecimiento de las economías, el desempleo y consecuentemente la pobreza, al menos de fuentes y oportunidades de ingresos. Las naciones más ricas y estables del mundo desarrollado y los más sólidos “Estados del bienestar” pierden sus fuentes históricas de sustento.

Más allá de mostrar la reacción ante un evento de crisis, la situación que vive la economía mundial manifiesta, ante todo, una crisis del esquema bajo el que las sociedades han enfrentado el sostenimiento de la vida.  En definitiva, el agotamiento del modelo resultó no ser una  simple “fase baja” del ciclo; quedó en entredicho el sistema de reproducción social.

Estas constataciones históricas no podían ser enfrentadas con simples extensiones o mejoramientos de los sistemas existentes. Es así que, en mayor o menor medida, en Latinoamérica se iba configurando ya desde la primera década de los 2000, un conjunto de propuestas provenientes en muchos casos de nuevos liderazgos políticos o movimientos sociales diversos, que se plantearon ante todo la ruptura con el modelo neoliberal y la búsqueda de regímenes más propios y sostenibles, alternativas al desarrollo como había sido concebido en el pasado.

Con diferentes ritmos y énfasis, muchos países de la región latinoamericana se replantean los fundamentos sobre el funcionamiento de sus sociedades, la institucionalidad, la organización económica, los derechos, su rol particular y el de la región en el espacio internacional. Retoman una acción estatal fuerte con regulación económica y laboral, alta inversión pública contracíclica, políticas tributarias progresivas (consecuencia de ello es el bajo impacto de la crisis internacional en la región), reordenamientos y reorganización de las relaciones externas; y propuestas de recambio productivo.  Recuperan también para el Estado la rectoría sobre los servicios sociales básicos y la seguridad. Generan nuevos espacios y mecanismos diversos de involucramiento de la población en la política y las políticas. Ante todo, empiezan a cambiar el eje de la política de bienestar, su noción misma.

En este contexto, tres características pueden ya perfilarse como resultados de estos procesos en la última década: i) crecimiento de los principales indicadores económicos: producción, empleo, consumo y estabilidad económica (con una interrupción alrededor de 2009 en los primeros años de la crisis descrita); ii) reducción sostenida de la pobreza con mejoras progresivas de indicadores que muestran dimensiones de bienestar como: coberturas educativas, reducción de mortalidad infantil, mejoramiento de condiciones nutricionales, reducción en la brecha de participación laboral y salarios entre mujeres y hombres, entre otros; y iii) por primera vez en 30 años, una reducción paulatina de la desigualdad por ingresos  y necesidades. El mantenimiento de estos indicadores y la profundización de los procesos generadores de cambio son los retos fundamentales de la región en el futuro.

En este contexto, partiendo de la visión del buen vivir y el desarrollo centrado en las personas, el modelo de cambio construido y trabajado desde el gobierno ecuatoriano en lo relacionado con su nueva política  de bienestar define 4 grandes ejes de ruptura: la desmercantilización del bienestar, la universalidad, la recuperación del vínculo entre el ámbito social y el económico; y la socialización y corresponsabilidad social sobre el bienestar.

Por desmercantilización entendemos la consideración del bienestar y sus múltiples dimensiones como derechos garantizados a través bienes públicos, cuyo acceso no dependa de una condición laboral específica o de una “etiqueta” de pobre. Se trata de revertir la noción tradicional enfocada en la pobreza hacia la de garantía de acceso a derechos ciudadanos en equidad, diferenciado este acceso únicamente por la diversidad propia de la población y sus necesidades específicas.

Esta garantía de derechos alcanza al universo de la población, con atención directa  estatal y gratuita a la población con mayor necesidad, promoviendo su acceso autónomo en el futuro.

La recuperación del vínculo entre el ámbito económico y el social apunta a romper la separación artificial que el modelo neoliberal mantenía entre estos dos espacios. La política social compensatoria había servido para amortiguar las consecuencias de la política económica, y el ámbito de “lo social” había sido por esto asociado a la pobreza, (incluida la pobreza de las mismas políticas). Hoy planteamos que en ambos ámbitos  el objetivo debe ser la garantía de derechos y la promoción de medios autónomos de vida a través de servicios sociales básicos, generación de capacidades, acceso democrático a activos y capital, distribución equitativa de medios y oportunidades, y modalidades diversas de producción e intercambio.

La socialización está asociada a dos conceptos. Primero, la recuperación del Estado como actor articulador, impulsador, rector y referente ético de las acciones públicas hacia la población. La herencia del régimen anterior nos enfrentó con una organización estatal desarticulada, descentrada, clientelar, débil, acorde con lo que algunos autores llamaron “la macroeconomía del populismo”. El bienestar se socializa a través de  un Estado que representa y regula, redistribuye e integra.

El segundo concepto derivado de la socialización es la corresponsabilidad sobre el bienestar, que representa el cambio fundamental del modo en que la población se ha vinculado en la generación de la política, el ejercicio de sus derechos y de sus propias capacidades. La participación movilizada de la población se refiere a la exigencia de derechos pero también a tomar a cargo su vida, la de su familia y sus potencialidades; la corresponsabilidad también significa la equidad en la distribución del trabajo que genera bienestar en la sociedad: entre hombres y mujeres, entre la economía monetaria y la economía del cuidado.

Como aporta la política de protección y movilidad social a estos quiebres?

El fundamento y objetivo último de la política de protección y movilidad social es la equidad. Desde el punto de vista de la equidad vertical (entre poblaciones de más y menos recursos), la protección cubre a la población frente a situaciones de vulnerabilidad, riesgos y contingencias y el sostenimiento del flujo de ingresos después del período laboral, o cuando una circunstancia específica no permite la generación autónoma de ingresos. Es decir, este sostenimiento no está ya vinculado a la contribución o a la relación laboral.

Desde el punto de vista de la equidad horizontal (entre grupos, por razones distintas a las de los recursos: étnia, género, edad), la protección social cubre las necesidades de cuidados y atención a la vulneración de derechos básicos de la población, de acuerdo a su etapa del ciclo de la vida y otras situaciones específicas de vulnerabilidad.

Ya en la práctica la protección social incluye dos elementos. Primero, el aseguramiento universal, contributivo y no contributivo.  Segundo, la garantía de acceso a un conjunto básico de derechos para satisfacer necesidades y generar capacidades a través de políticas de cuidado y protección de derechos.

Estos dos elementos, en conjunto con el acceso a salud y educación, conforman lo que algunos autores denominan Piso o Núcleo de protección social, y el Estado garantiza que ninguna persona caiga por debajo de este nivel básico.  No obstante, el piso de protección debe constituirse en una base a partir de la cual la población pueda desarrollar su capacidad para generación de recursos adicionales, y no un mecanismo que genere dependencia con respecto a una asistencia del Estado. Se plantea como un “piso” o una “base” en contraposición de la noción de “máximo” – propia del enfoque neoliberal – en la que el Estado cubre solamente “hasta” un conjunto de derechos o peor aún, solamente a un conjunto de personas titulares de estos derechos.

Es decir, la protección social genera la cobertura básica que, una vez alcanzada, permite despuntar hacia una situación más autónoma  para enfrentar potenciales contingencias que la colocarían nuevamente en situación de pobreza. Su objetivo es conseguir las condiciones necesarias para la superación de un conjunto de dimensiones de privación y habilitarla para mantener autónomamente ese sostenimiento en el tiempo.

En Ecuador la cobertura del piso de protección social se enfrenta desde varios elementos de política. El sistema de cuidados involucra la protección familiar e individual para la niñez, adolescencia y población adulta mayor, así como la población con discapacidad. El sistema comprende dos modelos básicos: la atención en centros públicos de cuidado y desarrollo (en el caso de infancia) protección e inclusión (en el caso de población adulta mayor y población con discapacidad); y el acompañamiento familiar, que comprende apoyo, capacitación, educación, prevención y protección de derechos. En el caso de educación y salud, el sistema público recupera su actoría e intervención directa en cobertura e incidencia. Esto se acompaña con acciones estructurales de cambio en relación a la calidad, gratuidad y cobertura en el acceso a desarrollo infantil, educación básica y bachillerato.

Desde el aseguramiento, la política de protección incluye transferencias no contributivas dirigidas a tres poblaciones: los hogares en situación de pobreza, la población adulta mayor y la población con discapacidad. En el primer caso, se trata de un mecanismo de aseguramiento temporal que opera como un “seguro frente a la pobreza”, que además de cubrir una parte del consumo del hogar, también promueve  la corresponsabilidad familiar en educación y salud, con oportunidades diversas de acceso a la educación y nutrición a través de otras vías de financiamiento (en línea con modelos de otros países, como Brasil).

Por otro lado, siguiendo el mandato de la Constitución de la República del Ecuador sobre la universalidad de la seguridad social, se provee acceso al sistema de aseguramiento a la población vinculada y no vinculada al empleo en dependencia. La política de aseguramiento contributivo apunta a la formalización del trabajo en dependencia y a la contribución voluntaria en el caso de personas con posibilidades de generación de ingresos. Y la seguridad social no contributiva cubre a quienes presenten barreras para vinculación a la seguridad social contributiva, particularmente población adulta mayor y personas con discapacidad.

Si bien el piso de protección social asegura una cobertura básica de derechos fundamentales, el cambio fundamental de la política de protección social del pasado radica en la habilitación y movilidad social como parte de un proceso continuo que permite un cambio cualitativo. Es así que la movilidad social implica la maduración del proceso de reversión de la  pobreza, la habilitación de la población, su capacitación y potenciación, y la vinculación a mecanismos y espacios en los que se ejerza la participación efectiva (económica, social, política, cultural).

Como complemento a las políticas activas de empleo y producción que se ubican en ámbitos distintos del gobierno, la movilidad social implica un conjunto de mecanismos que  amplían las posibilidades de vinculación de las familias y unidades económicas a procesos económicos sustentables y equitativos, que generan capacidades a la vez que crean riqueza y ahorro. Pilares fundamentales de estos procesos son la habilitación laboral, el comercio justo (vía precios y cadenas), mecanismos alternativos de intercambio, la asociatividad y el trabajo en red. La vinculación de la población en pobreza a estas economías, su expansión y su relacionamiento con los grandes procesos económicos y de trabajo son tareas que están en proceso y de urgente expansión.

En esta línea,  pensar en el “continuo” social-económico también permite ampliar la visión del trabajo no solamente como generador de valor, sino como eje básico de la política económica. Y repensar los espacios de trabajo dentro y fuera de los mercados y en una gran diversidad de modalidades.  El reconocimiento de estas formas diversas de trabajo, incluyendo el trabajo que las familias y en ellas las mujeres han realizado para sostener las vidas y generar fuerza de trabajo para el mercado,  es un elemento básico para pensar en la economía en forma ampliada y en la política económica como integrada con la protección social. Ya en Ecuador se realiza este reconocimiento en la carta constitucional, y se ha dado pasos importantes hacia la medición del trabajo en general, el de cuidados y las formas no monetarias de retribución en el marco de las unidades económicas familiares, sociales y solidarias. Es la valorización del trabajo y su retribución justa y no discriminatoria un pilar fundamental de la política social y de protección social.

Otro elemento clave de la inclusión económica es la equidad en el acceso a los medios de producción. Desde la política de movilidad social el énfasis está en la democratización de recursos financieros,  productivos como agua y tierra, tecnología y conocimientos, cuyo uso y propiedad han sido factores determinantes de la desigualdad estructural.  El proceso de movilidad activa los vínculos de las unidades económicas  a la circulación de estos recursos, promueve su capacidad para utilizarlos y potenciarlos.

En definitiva, la apuesta de la política para la reversión de la pobreza, desde la protección y movilidad social en Ecuador es múltiple: protege derechos básicos; cubre riesgos; asegura, promociona y habilita.

Indicadores de esta apuesta la priorización en las personas, hogares y regiones más necesitadas y de menores ingresos del país son: el incremento sostenido del gasto e inversión en el área social: en términos reales, la inversión social crece en 4 veces entre el 2006 y 2012; ii) la efectividad en la llegada de las transferencias monetarias a la universalidad de personas y hogares en pobreza; iii) la cobertura de servicios de cuidado infantil a cerca del 70% de las familias de hogares que reciben esta transferencia; iv) la proporción importante de sus hijos e hijas jóvenes que ya están ubicándose entre los mejores estudiantes secundarios del país.

La progresividad en el acceso a los servicios sociales básicos también se puede observar en educación básica y bachillerato, nutrición infantil, y la pensión jubilar no contributiva, que llega al 80% de la población adulta mayor  no cubierta por el sistema contributivo. El trabajo se dignifica y expande, con oportunidades equitativas y nuevas formas de organización económica a través de la Economía solidaria.

Estos y otros logros de la política han contribuido a la reducción sustancial de pobreza y desigualdad que se mencionaba anteriormente. Pero ante todo, han contribuido a la puesta de cimientos de una visión política y de las políticas que rompe con el enfoque estandarizado, débil y excluyente del pasado, y pone en el centro la equidad, en todas sus dimensiones, como eje básico de la acción de la política pública y del Estado, hacia el buen vivir.